Місцеві ініціативи
Місцеві ініціативи – спосіб реалізації демократії участі шляхом ініціювання і самостійного напрацювання зацікавленими особами проекту рішення, розгляду його на постійних комісіях ради за участі ініціаторів (ініціативної групи), та подальшому включенню до порядку денного сесії і розгляду проекту рішення на пленарному засіданні також за участі ініціативної групи.
Репрезентативність місцевої ініціативи залежить від визначеної місцевою нормативною базою мінімального кількісного складу як ініціативної групи, так і кількості осіб, що мають підтримати ініціативу підписами для набуття нею статусу місцевої ініціативи. Ця кількість значно відрізняється у різних органах місцевого самоврядування, від 10 осіб, до 10% виборців громади. Фактично, нормативне завищення кількості підписів, що вимагаються на підтримку ініціативи, зводить її цінність як інструменту нанівець: збирання великої кількості підписів як правило можливе лише в супроводі суспільного резонансу, і масової підтримки, завдяки чому автоматично виникає спокуса застосувати інші механізмимісцевої демократії – громадські слухання або навіть загальні збори. З іншого боку, достатність, особливо в великих громадах, підтримки 10-20 особами, може призвести до продуціювання не просто стейкхолдерських, а суто комерційних проектів рішень.
Перевагою місцевої ініціативи над рештою форм демократії участі, є вимоги до конкретності і неможливість з боку органу місцевого самоврядування викривити фактичний зміст вимоги стейкхолдерів, жекларуючи при тому його підтримку, прийняття чи врахування, тоді як пересмикування змісту резолюцій загальних зборів чи громадських слухань є цілком реальним.
Однак усі міркування щодо переваг і недоліків місцевої ініціативи залежать передусім від змістовного наповнення, яке буде закладено до відповідних положень чи розділів статуту – бо діюче законодавство, на відміну від загальних зборів, повністю залишає це питання на розгляд ОМС. Навіть визначення терміну та основ порядку проходження місцевої ініціативи не унормовано. Єдиний законодавчий акт, яким цей інструмент передбачається, є Закон України «Про місцеве самоврядування» (надалі – Закон), а саме стаття 9:
«1. Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
2. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
3. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.
4. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.»
Зрозуміло (хоч це і не зазначено в Законі), що порядок проходження місцевої ініціативи від стадії внесення проекту рішення до стадії прийняття (відхилення) радою проекту рішення, залежить від норм регламенту відповідної ради та її положення про постійні комісії.
Для того, щоби підготувати і провести належний проект рішення, зацікавлені особи повинні мати навички діловодства та хоча б мінімальну юридичну підготовку. Крім того, для успішного проходження проекту, їм бажано не перебувати в конфлікті з більшістю депутатів ради. Звісно, цим кртеріям більше відповідають бізнесові стейкхолдери. При тому, останнім як правило,
незручно демонструвати публічно свій приватний інтерес, тому місцева ініціатива на практиці підміняється неофіційними звязками з певними депутатами, які і вносять проект рішення від себе без жодних згадок про місцеву ініціативу і без жодного суспільного резонансу.
Не дивно, що згідно з офіційними відповідями органів місцевого самоврядування контрольних громад проекту, в жодній з них жодного рішення через застосування місцевої ініціативи, прийнято не було, якщо в громаді Нової Каховки це можна пояснити завеликим цензом підписів на підтримку ініціативи (5% населення міста), то в Бериславі, де за відсутності статуту, ценз визначено регламентом міськради (50 підписів) незадіяність інструменту пояснюється саме вищезазначеними чинниками.
Відповідно до статті 9 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», члени ТГ мають право ініціювати розгляд у раді в порядку місцевої (громадської) ініціативи будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Оптимального кількісного мінімуму як ініціативної групи, так і підписів на підтримку ініціативи, не існує. Варто припустити, що необхідним для забезпечення адекватності є не менше 5 ініціаторів, але не більше 10, для убезпечення засідань передусім постійних комісій та пленарних засідань ради на галасливу суперечку. Щодо цензу підписів на підтримку, то з огляду на дефініцію «місцева» , треба забезпечити можливість подавати проекти, в яких зацікавлені мешканці найменших одиниць, на яких тільки можлива самоорганізація (багатоквартирних будинків, кварталів приватних осель, хуторів і т.п). Умовно, для міст це 50 підписів ( з яких не менше 2/3 належать мешканцям однієї визначеної частини населеного пункту, для сільських і селищних громад 10-15, також з вимогою про належність або до чітко визначеної частини (не обов’язково ця частина повинна мати офіційний чи навіть неофіційний статус, її можливо обмежити певними топографічними об’єктами або іншими ознаками).
Нормування місцевих ініціатив у нормативній базі контрольних громад, та практичне застосування норм.
Берислав. В неіснуючому на думку міської влади статуті міста місцевим ініціативам присвячено главу 10 «місцеві ініціативи» (статті 57-61). При кількісному цензі в 20 осіб ініціативної групи для місцевої ініціативи, невідкладність розгляду передбачена лише для тих місцевих ініціатив, що підтримані понад 10% мешканців міста (ст.58), що означає заборонний характер, бо розгляд решти ініціатив взагалі не гарантується.
Нова Каховка. Глава 10 статуту «місцеві ініціативи» (статті 66-68). Глава «місцеві ініціативи» повністю ідентична відповідній главі бериславського статуту, окрім значення кількісного цензу – він складає вже не 20, а 50 осіб, а збільшений ценз, необхідний для невідкладності розгляду – також 10% населення громади.
Каховка. Глава 2.8 статуту «Місцеві ініціативи» (ст.2.8.1-2.8.4). Глава загалом повторює сумнівні «напрацювання» бериславських і новокаховських колег, зокрема заборонний ценз у 10% виборців громади для забезпечення «першочерговості» розгляду (що на відміну від новокаховської та бериславської «невідкладності» є ще й некоректним формулюванням, бо не зазначено, що саме відноситься до «черги» - чи взагалі порядок денний, чи лише сукупність питань, внесених в порядку місцевої ініціативи.
З огляду на вищенаведене, не дивно, що інструментом в жодній із громад протягом 2017 року (і до того мабуть теж) ніхто не скористався. Користування інструментом вимагає певних нормотворчих, діловодчих та юридичних навичок, і неабияких витрат часу і нервів, без жодних шансів не те що на позитивний результат розгляду, а навіть на сам розгляд.
Нижче ми пропонуємо максимально універсалізований варіант розділу про місцеві ініціативи для типового статуту, або для типового положення:
(Розділ/Положення про) Місцеві ініціативи
1. Члени територіальної громади міста/села/селища мають право ініціювати розгляд (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
2. Місцеві ініціативи – спосіб реалізації демократії участі шляхом ініціювання і самостійного напрацювання зацікавленими особами проекту рішення, розгляду його на постійних комісіях ради за участі ініціаторів (ініціативної групи), та подальшому включенню до порядку денного сесії і розгляду проекту рішення на пленарному засіданні також за участі ініціативної групи.
3. Не можуть бути предметом місцевої ініціативи питання, що суперечать Конституції та законам України, а також питання, що стосуються територій поза межами юрисдикції міської ради.
4. Місцеві ініціативи реалізуються через ініціативні групи, які створюються з громадян, що постійно проживають на території, яка належить до юрисдикції міської/сільської/ селищної ради, і складаються у кількості не менш як із 6 громадян і не більше 15 громадян, що мають право голосу на місцевих виборах депутатів відповідної ради.
5. Ініціативна група легалізується шляхом подання написаної у довільній формі заяви про місцеву ініціативу до міської/сільської/селищної ради. Така заява реєструється в обов'язковому порядку секретарем міської сільської/селищної ради у Книзі реєстрації місцевих ініціатив міської сільської/селищної ради.
6. До заяви додаються протокол установчих зборів ініціативної групи; список членів групи (прізвище, ім’я, по батькові, рік народження, домашня адреса); підписні листи з підписами осіб, що постійно проживають на території, яка належить до юрисдикції міської/сільської/ селищної ради, і підтримують ініціативу, в кількості не менше 50 підписів, з яких не менше 34 підписів, поданих особами, що проживають в одній чітко визначеній частині будь-якого населеного пункту, що входить до складу громади (зокрема, але не виключно: багатоквартирний будинок, квартал, виселок (слобода, хутір), обмежена топографічними обєктами група будинків), або не менше 20 підписів громадян, що проживають в одному населеному пункті з чисельністю населення до 200 осіб, що входить до складу громади, документ, що висвітлює предмет місцевої ініціативи. Даний документ повинен мати форму проекту рішення міської/сільської/селищної ради, за необхідності – з усіма потрібними додатками, погоджується юридичною службою міської/ сільської/селищної ради (за наявності такої служби). Якщо здійснення предмета ініціативи потребує додаткового бюджетного фінансування вже в поточному році, до документа повинен додаватися проект рішення ради про внесення необхідних змін чи доповнень до міського/сільського/селищного бюджету та кошторис витрат, що погоджується із фінансовою службою ради (за наявністю такої служби).
7. Для потреб цього положення (розділу статуту) термін «погодження» означає не згоду відповідної служби зі змістом проекту рішення, а лише констатацію відсутності у проекті рішення суперечностей діючому законодавству чи місцевій нормативній базі. За наявності суперечностей, відповідна служба зобов’язана протягом не більше, ніж 10 календарних днів від дати подання передбаченої п.5 цього положення (розділу) заяви, надати ініціативній групі письмове заперечення у погодженні, з чітким і вичерпним переліком порушених проектом норм та обґрунтуванням суті порушень. В разі ненадання в зазначені строки заперечень, або відсутності у наданих запереченнях посилань на порушені норми та/або обґрунтувань таких порушень, проект рішення вважається погодженим відповідною службою, і не може не виноситись на розгляд постійних комісій і до порядку денного сесії на цій підставі.
8. Оформлена і погоджена в значеннях, передбачених у п.7 цього положення/розділу, належним чином місцева ініціатива розглядається на найближчій черговій сесії міської сільської/селищної ради в порядку, передбаченому регламентом міської/ сільської/селищної ради для проектів рішень, що вносяться на розгляд ради, на відкритому пленарному засіданні за участі представників ініціативної групи з питань місцевої ініціативи та гарантованим правом на виступ із доповіддю (співдоповіддю) представника (представників) ініціативної групи (не більше 5 виступів).
9. Суб’єктом внесення поданого в порядку місцевої ініціативи проекту рішення вважається міський/сільський/селищний голова.
10. Питання, внесене в порядку місцевої ініціативи, має бути обов'язково попередньо розглянуте на засіданнях постійних комісій міської/сільської/селищної ради.
Репрезентативність місцевої ініціативи залежить від визначеної місцевою нормативною базою мінімального кількісного складу як ініціативної групи, так і кількості осіб, що мають підтримати ініціативу підписами для набуття нею статусу місцевої ініціативи. Ця кількість значно відрізняється у різних органах місцевого самоврядування, від 10 осіб, до 10% виборців громади. Фактично, нормативне завищення кількості підписів, що вимагаються на підтримку ініціативи, зводить її цінність як інструменту нанівець: збирання великої кількості підписів як правило можливе лише в супроводі суспільного резонансу, і масової підтримки, завдяки чому автоматично виникає спокуса застосувати інші механізмимісцевої демократії – громадські слухання або навіть загальні збори. З іншого боку, достатність, особливо в великих громадах, підтримки 10-20 особами, може призвести до продуціювання не просто стейкхолдерських, а суто комерційних проектів рішень.
Перевагою місцевої ініціативи над рештою форм демократії участі, є вимоги до конкретності і неможливість з боку органу місцевого самоврядування викривити фактичний зміст вимоги стейкхолдерів, жекларуючи при тому його підтримку, прийняття чи врахування, тоді як пересмикування змісту резолюцій загальних зборів чи громадських слухань є цілком реальним.
Однак усі міркування щодо переваг і недоліків місцевої ініціативи залежать передусім від змістовного наповнення, яке буде закладено до відповідних положень чи розділів статуту – бо діюче законодавство, на відміну від загальних зборів, повністю залишає це питання на розгляд ОМС. Навіть визначення терміну та основ порядку проходження місцевої ініціативи не унормовано. Єдиний законодавчий акт, яким цей інструмент передбачається, є Закон України «Про місцеве самоврядування» (надалі – Закон), а саме стаття 9:
«1. Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
2. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
3. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.
4. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.»
Зрозуміло (хоч це і не зазначено в Законі), що порядок проходження місцевої ініціативи від стадії внесення проекту рішення до стадії прийняття (відхилення) радою проекту рішення, залежить від норм регламенту відповідної ради та її положення про постійні комісії.
Для того, щоби підготувати і провести належний проект рішення, зацікавлені особи повинні мати навички діловодства та хоча б мінімальну юридичну підготовку. Крім того, для успішного проходження проекту, їм бажано не перебувати в конфлікті з більшістю депутатів ради. Звісно, цим кртеріям більше відповідають бізнесові стейкхолдери. При тому, останнім як правило,
незручно демонструвати публічно свій приватний інтерес, тому місцева ініціатива на практиці підміняється неофіційними звязками з певними депутатами, які і вносять проект рішення від себе без жодних згадок про місцеву ініціативу і без жодного суспільного резонансу.
Не дивно, що згідно з офіційними відповідями органів місцевого самоврядування контрольних громад проекту, в жодній з них жодного рішення через застосування місцевої ініціативи, прийнято не було, якщо в громаді Нової Каховки це можна пояснити завеликим цензом підписів на підтримку ініціативи (5% населення міста), то в Бериславі, де за відсутності статуту, ценз визначено регламентом міськради (50 підписів) незадіяність інструменту пояснюється саме вищезазначеними чинниками.
Відповідно до статті 9 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», члени ТГ мають право ініціювати розгляд у раді в порядку місцевої (громадської) ініціативи будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Оптимального кількісного мінімуму як ініціативної групи, так і підписів на підтримку ініціативи, не існує. Варто припустити, що необхідним для забезпечення адекватності є не менше 5 ініціаторів, але не більше 10, для убезпечення засідань передусім постійних комісій та пленарних засідань ради на галасливу суперечку. Щодо цензу підписів на підтримку, то з огляду на дефініцію «місцева» , треба забезпечити можливість подавати проекти, в яких зацікавлені мешканці найменших одиниць, на яких тільки можлива самоорганізація (багатоквартирних будинків, кварталів приватних осель, хуторів і т.п). Умовно, для міст це 50 підписів ( з яких не менше 2/3 належать мешканцям однієї визначеної частини населеного пункту, для сільських і селищних громад 10-15, також з вимогою про належність або до чітко визначеної частини (не обов’язково ця частина повинна мати офіційний чи навіть неофіційний статус, її можливо обмежити певними топографічними об’єктами або іншими ознаками).
Нормування місцевих ініціатив у нормативній базі контрольних громад, та практичне застосування норм.
Берислав. В неіснуючому на думку міської влади статуті міста місцевим ініціативам присвячено главу 10 «місцеві ініціативи» (статті 57-61). При кількісному цензі в 20 осіб ініціативної групи для місцевої ініціативи, невідкладність розгляду передбачена лише для тих місцевих ініціатив, що підтримані понад 10% мешканців міста (ст.58), що означає заборонний характер, бо розгляд решти ініціатив взагалі не гарантується.
Нова Каховка. Глава 10 статуту «місцеві ініціативи» (статті 66-68). Глава «місцеві ініціативи» повністю ідентична відповідній главі бериславського статуту, окрім значення кількісного цензу – він складає вже не 20, а 50 осіб, а збільшений ценз, необхідний для невідкладності розгляду – також 10% населення громади.
Каховка. Глава 2.8 статуту «Місцеві ініціативи» (ст.2.8.1-2.8.4). Глава загалом повторює сумнівні «напрацювання» бериславських і новокаховських колег, зокрема заборонний ценз у 10% виборців громади для забезпечення «першочерговості» розгляду (що на відміну від новокаховської та бериславської «невідкладності» є ще й некоректним формулюванням, бо не зазначено, що саме відноситься до «черги» - чи взагалі порядок денний, чи лише сукупність питань, внесених в порядку місцевої ініціативи.
З огляду на вищенаведене, не дивно, що інструментом в жодній із громад протягом 2017 року (і до того мабуть теж) ніхто не скористався. Користування інструментом вимагає певних нормотворчих, діловодчих та юридичних навичок, і неабияких витрат часу і нервів, без жодних шансів не те що на позитивний результат розгляду, а навіть на сам розгляд.
Нижче ми пропонуємо максимально універсалізований варіант розділу про місцеві ініціативи для типового статуту, або для типового положення:
(Розділ/Положення про) Місцеві ініціативи
1. Члени територіальної громади міста/села/селища мають право ініціювати розгляд (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
2. Місцеві ініціативи – спосіб реалізації демократії участі шляхом ініціювання і самостійного напрацювання зацікавленими особами проекту рішення, розгляду його на постійних комісіях ради за участі ініціаторів (ініціативної групи), та подальшому включенню до порядку денного сесії і розгляду проекту рішення на пленарному засіданні також за участі ініціативної групи.
3. Не можуть бути предметом місцевої ініціативи питання, що суперечать Конституції та законам України, а також питання, що стосуються територій поза межами юрисдикції міської ради.
4. Місцеві ініціативи реалізуються через ініціативні групи, які створюються з громадян, що постійно проживають на території, яка належить до юрисдикції міської/сільської/ селищної ради, і складаються у кількості не менш як із 6 громадян і не більше 15 громадян, що мають право голосу на місцевих виборах депутатів відповідної ради.
5. Ініціативна група легалізується шляхом подання написаної у довільній формі заяви про місцеву ініціативу до міської/сільської/селищної ради. Така заява реєструється в обов'язковому порядку секретарем міської сільської/селищної ради у Книзі реєстрації місцевих ініціатив міської сільської/селищної ради.
6. До заяви додаються протокол установчих зборів ініціативної групи; список членів групи (прізвище, ім’я, по батькові, рік народження, домашня адреса); підписні листи з підписами осіб, що постійно проживають на території, яка належить до юрисдикції міської/сільської/ селищної ради, і підтримують ініціативу, в кількості не менше 50 підписів, з яких не менше 34 підписів, поданих особами, що проживають в одній чітко визначеній частині будь-якого населеного пункту, що входить до складу громади (зокрема, але не виключно: багатоквартирний будинок, квартал, виселок (слобода, хутір), обмежена топографічними обєктами група будинків), або не менше 20 підписів громадян, що проживають в одному населеному пункті з чисельністю населення до 200 осіб, що входить до складу громади, документ, що висвітлює предмет місцевої ініціативи. Даний документ повинен мати форму проекту рішення міської/сільської/селищної ради, за необхідності – з усіма потрібними додатками, погоджується юридичною службою міської/ сільської/селищної ради (за наявності такої служби). Якщо здійснення предмета ініціативи потребує додаткового бюджетного фінансування вже в поточному році, до документа повинен додаватися проект рішення ради про внесення необхідних змін чи доповнень до міського/сільського/селищного бюджету та кошторис витрат, що погоджується із фінансовою службою ради (за наявністю такої служби).
7. Для потреб цього положення (розділу статуту) термін «погодження» означає не згоду відповідної служби зі змістом проекту рішення, а лише констатацію відсутності у проекті рішення суперечностей діючому законодавству чи місцевій нормативній базі. За наявності суперечностей, відповідна служба зобов’язана протягом не більше, ніж 10 календарних днів від дати подання передбаченої п.5 цього положення (розділу) заяви, надати ініціативній групі письмове заперечення у погодженні, з чітким і вичерпним переліком порушених проектом норм та обґрунтуванням суті порушень. В разі ненадання в зазначені строки заперечень, або відсутності у наданих запереченнях посилань на порушені норми та/або обґрунтувань таких порушень, проект рішення вважається погодженим відповідною службою, і не може не виноситись на розгляд постійних комісій і до порядку денного сесії на цій підставі.
8. Оформлена і погоджена в значеннях, передбачених у п.7 цього положення/розділу, належним чином місцева ініціатива розглядається на найближчій черговій сесії міської сільської/селищної ради в порядку, передбаченому регламентом міської/ сільської/селищної ради для проектів рішень, що вносяться на розгляд ради, на відкритому пленарному засіданні за участі представників ініціативної групи з питань місцевої ініціативи та гарантованим правом на виступ із доповіддю (співдоповіддю) представника (представників) ініціативної групи (не більше 5 виступів).
9. Суб’єктом внесення поданого в порядку місцевої ініціативи проекту рішення вважається міський/сільський/селищний голова.
10. Питання, внесене в порядку місцевої ініціативи, має бути обов'язково попередньо розглянуте на засіданнях постійних комісій міської/сільської/селищної ради.
.png)
Коментарі
Дописати коментар