Загальні збори
Загальні збори – історично притаманна українському народу форма демократії, і не лише місцевої (віче, військові (кошові, курінні, полкові, паланкові, сотенні) та чорні ради). В своєму місцевому різновиді вона здійснювалась (і продовжує часто здійснюватись досі) у формі сходок мешканців. Як правило, спонтанне масове зібрання громадян на сходку має причиною дію дратівливих чинників, відбувається в формі здійснення галасу, обструкцій, в гіршому випадку – насилля проти дратівників.
Чим відрізняється проведення загальних зборів у правовому полі від спонтанної сходки? Передусім – наслідками – замість масового виплескування емоцій на сходці, продуктом загальних зборів є належним чином оформлені рішення, зафіксовані в протоколі, прийняті кваліфікованою більшістю, і тому набагато впливовіші для тих, на кого спрямовані – хоча беззаперечне виконання рішення не є обов’язковим, а проте ігнорування органом місцевого самоврядування волі більшості погрожує надалі політичною відповідальністю.
Переваги і недоліки загальних зборів розглянемо після аналізу нормативно-правової бази цього механізму.
Згідно з базовим для інструментів місцевої демократії Законом України «Про місцеве самоврядування» (надалі – Закон), загальні збори - зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення (абз.5 ст.1 Закону). Крім того, цьому інструменту присвячено в Законі окрему статтю 8:
«1. Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.
2. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.
3. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.»
Згідно з п.11 ч.4. ст.42 Закону, скликання загальних зборів громадян за місцем проживання належить до повноважень міського (сільського, селищного) голови.
Як бачимо, ця нормативна база є занадто концептуальною і відсилочною до статуту територіальної громади, бо в самому Законі більше жодних згадок про цей інструмент не існує. Зокрема, незрозуміло, що саме входить до «питань місцевого значення», і яким чином ОМС мають «враховувати» рішення загальних зборів.
Але, є ще один нормативний акт, фактично, унікальний в порівнянні з іншими інструментами місцевої демократії. Це Постанова Верховної ради від 17 грудня 1993 року N 3748-XII «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні». Незважаючи на свою раритетність, заснованість на давно припинених законах і конституції УРСР 1978 року, цей акт наразі залишається чинним. Фактично, закладаючи до статутів громад положення про загальні збори, ОМС повинні дотримуватися норм цього Положення, принаймні, позаяк вони не суперечать Закону. Бо імператив ч.3. ст.8 Закону («…визначається законом та статутом територіальної громади.») має на увазі не конкретний Закон, а всю сукупність чинного публічного права. Які ж особливості додає це Положення? (надалі звертатиме увагу лише на ті норми, які відповідають сучасному визначенню термінів, тобто не суперечать діючому законодавству, в разі потреби курсивом додаємо коментарії та пояснення):
Стаття 1. «Збори скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону,
житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя.». Отже, загальні збори громадян цілого
міста є неможливими, навіть в містах, де чисельність населення знаходиться на рівні посереднього села.
Стаття 2. «…У роботі зборів можуть брати участь…представники державних органів, трудових колективів, об'єднань громадян». Т.ч., уповноважені будь-якою юридичною особою, підпадають під визначення, і можуть брати участь у Зборах незалежно від місця свого проживання.
Стаття 3. «Збори скликаються … не менш як один раз на рік і є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів (конференції) представників громадян - не менш як двох третин представників відповідних територіальних утворень». Важлива регламентна норма, а також запровадження можливості непрямого представництва у формі конференції
Стаття 6. До компетенції зборів належить:
2) обговорення проектів рішень місцевих Рад...та їх органів з важливих питань місцевого життя;
3) внесення пропозицій з питань порядку денного сесій Рад… та їх органів;
4) заслуховування інформацій голів Рад, керівників їх органів, звітів керівників підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності…, в разі необхідності - порушення…питання про притягнення окремих посадових осіб до відповідальності;
6) обрання громадських комітетів і рад самоврядування; затвердження їх статутів (положень), внесення змін і доповнень до них, вирішення питань про дострокове припинення повноважень
органів територіальної самоорганізації громадян, а також про відставку окремих їх членів;
16) обговорення інших питань, що зачіпають інтереси населення відповідної території.
Стаття 7. Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідних Рад, державних органів, інших органів місцевого і регіонального самоврядування, керівників підприємств, організацій і установ, які зобов'язані розглянути ці пропозиції та інформувати у місячний строк про результати розгляду осіб або органи, за рішенням яких було скликано збори.
Стаття 8.«Збори скликаються головою Ради або її виконавчим органом, громадськими комітетами і радами самоврядування.» (зараз лише сільськими/селищними головами).«Збори скликаються за пропозицією не менш як третини … громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні, депутатів Ради, членів постійної комісії, депутатської групи, трудового колективу, об'єднання громадян.» (фактично голова повинен скликати збори на будь-чию вимогу, якщо цей хтось перебуває в трудових відносинах з абстрактним субєктом господарювання, або є депутатом місцевої ради чи членом обєднання громадян. Як завжди, рятує відсутність термінів: вимоги можна накопичити, а збори скликати розумну кількість разів на рік).
«У випадках, коли скликання зборів пов'язане з певними організаційними складнощами, можуть скликатися збори (конференції) представників громадян населених пунктів, мікрорайонів, житлових комплексів, вулиць, кварталів, будинків та інших територіальних утворень. Норми представництва на них визначаються відповідною Радою, її виконавчим органом або органом територіальної самоорганізації громадян. (Справді, навіть якщо збори в форматі безпосередньої участі проводити в чистому полі, важко уявити можливість обговорення, реєстрації, та голосування кількома тисячами учасників, як це буде в середніх і великих селах та селищах)
Стаття 9. Рішення про скликання зборів доводиться до відома громадян, які проживають на відповідній території, не пізніш як за 7 днів до їх проведення з зазначенням часу скликання, місця проведення зборів, питань, які передбачається внести на їх обговорення. У випадках особливої необхідності населенню повідомляється про скликання зборів в день їх проведення.
Стаття 10. Збори відкриває і веде голова відповідної Ради або його заступник…Для ведення протоколу зборів обирається секретар зборів. Збори можуть обирати також лічильну комісію.
Порядок денний і порядок роботи зборів затверджується зборами.
Стаття 11. З розглянутих питань збори приймають рішення. Рішення зборів приймаються більшістю голосів громадян, які присутні на зборах, відкритим або таємним голосуванням. рішення зборів підписуються головою і секретарем зборів.
Стаття 12. За результатами зборів складається протокол, який підписується головою і секретарем зборів. До протоколу зборів (конференції) додаються матеріали реєстрації їх учасників (список громадян, які були присутніми на зборах, із зазначенням місця їх проживання або список представників громадян відповідних територіальних утворень.
Отже, головною перевагою загальних зборів (у т.ч. в формі конференції) над рештою форм демократії участі, є репрезентативність. Будь-які рішення приймаються або більшістю громадян населеного пункту чий ого визначеної частини, або переважною більшістю спеціально уповноважених громадянами представників з рівною нормою представництва. Крім того, оформлене належним чином рішення зацікавленим особам набагато важче тлумачити на свій смак, ніж усні вимоги сходки, де кожен чує те, щ охоче чути. З урахуванням вимог законів, вимагати скликання зборів може будь-хто, але голова хоча і зобов’язаний на цю вимогу їх скликати, проте не обмежений в часі відкладати скликання. Мінімальна частота загальних зборів в населеному пункті – один раз на рік. Тобто, усі вимоги протягом хоч цілого року можна фіксувати, і потім виносити на такі «чергові» збори.
Проте, недоліків також багато. Організаційні труднощі: скликання понад половини дорослих мешканців навіть середнього за розмірами населеного пункту як правило наштовхується на нестачу приміщень, потребу величезних трудовитрат на реєстрацію, протоколювання і підрахунок голосів. В разі скликання в формі конференції представників виникають труднощі належного їх визначення і оформлення, особливо в разі різних поглядів у громадян на вирішення одного і того самого питання, і протистояння вже на стадії обрання уповноважених представників. Також в цьому випадку можливе безкарне нехтування повноважними представниками настанов громадян, які їх обрали для участі в зборах. Більшість питань, які можуть бути винесені на розгляд зборів, мають в якості стейкхолдерів менше половини учасників зборів, а тому є ризик або ігнорування самих зборів, що не відбудуться (можливо до повного задоволення певних недоброчесних осіб), або прохідного необдуманого голосування особами, для яких питання не має жодної цінності. Неможливе за законом проведення загальних зборів громадян разом кількох населених пунктів, що дещо обмежує використання цього інструменту в об’єднаних громадах.
Таким чином, загальні збори, як обов’язковий механізм, повинні проводитись в усіх сільських та селищних громадах, причому для кожного окремого населеного пункту, що входить до їх складу, а також у міських громадах – в селах і селищах, що входять до їх складу. Оскільки актуальна нормативна база для їх скликання, порядку проведення, і використання результатів, є концептуальною, а застаріла база – суперечливою, бажано детально прописувати загальні збори в статутах громад, можливо також дублювати і розширювати норми статутів спеціальними положеннями про порядок проведення загальних зборів. Цей інструмент, окрім обов’язкових скликань, є ідеальним для взаємодії між мешканцями невеликих населених пунктів та органами місцевого самоврядування в об’єднаних громадах, зокрема, для реагування на проекти регуляторних актів, місцевого бюджету, підтримки проектів в межах бюджетів участі.
Нажаль, як такої практики проведення повноцінних загальних зборів поки що майже не існує. Точніше, вона є у вузькому сегменті створення ОСН, або в формі скандальних і ніяк не відповідних профільному закону сходок. Навіть фактичні загальні збори (скликані головами, з присутністю понад половини населення, переважно в малих селах) не оформлюються як такі.
Як регламентовано загальні збори у нормативній базі контрольних громад, і якою є практика їх проведення там?
Берислав: статут міста прийнято в 2002 році, наразі міський голова та виконком міської ради про це не знають (про це свідчить лист від 18.12.2017р № 02-35/1043/17 у відповідь на наш інформаційний запит) і вважають, що їх громада не має статуту.
Процедурам загальних зборів присвячено главу 7 статуту «Загальні збори громадян за місцем проживання» (статті 31-47).
Регламентацію загальних зборів зроблено на підставі Постанови Верховної ради від 17 грудня 1993 року N 3748-XII «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні», у т.ч. з використанням застарілих норм, що зникли з поточної законодавчої бази. Так, передбачено можливість додаткових місцевих зборів (самооподаткування) як компетенції Загальних зборів (ст.31); введено нерівномірне представництво громадян в залежності від типів житла та з обранням за базову електоральну одиницю не громадянина, а домогосподарство при обранні формою проведення загальних зборів конференції представників (ст.33); рішення загальних зборів, що суперечить Конституції або законам, може бути призупинене радою до розгляду питання в судовому порядку (ст.45), та розповсюдження компетенції зборів на висування кандидатів у президенти України, депутати ВР та місцевої ради, ініціювання відкликання останніх (ст.46); рішення загальних зборів є обов’язковими до розгляду і реагування міськвиконкомом, але не міською радою, щодо якої такий розгляд взагалі не передбачено (ст. 47). Разом з тим, слід відзначити ліберальні норми щодо кількісного цензу ініціаторів зборів: 1/5 складу міської ради, осередок політичної партії чи громадська організація, або підписи ініціативної групи з 10 членів громади (ст.35, 36)- з огляду на витратність проведення зборів навіть у форматі конференції, при недостатній впливовості їх рішень, можливе зловживання недоброчесними членами громади своїм правом вимагати скликання зборів.
Нова Каховка. Глава 7 статуту «Загальні збори громадян за місцем проживання» (статті 45-53). Глава є доволі суперечливою: з одного боку, детально прописано перелік питань для можливого розгляду на зборах, прибрано абсурдні норми про висування та відкликання депутатів і президентів, та зроблено спробу визначити розгляд рішень зборів органом чи посадовою особою, яким вони спрямовані, обов’язковим та терміновим. З іншого, для ініціювання зборів громадою введено заборонний кількісний ценз – 1/3 виборців громади (ст.48), а імперативізація розгляду і реагування на рішення зборів є невдалою: орган чи посадова особа має розглянути і протягом 30 днів публічно прореагувати (ст.52). При цьому термін власне розгляду (як от найближча сесія, найближче засідання, конкретна кількість днів) пропущено, а зазначений термін у 30 днів після розгляду в довільні строки, виглядає недоречним.
Каховка. Глава 2.5. статуту «Загальні збори громадян за місцем проживання» (ст.2.5.1-2.5.8).
Глава загалом відтворює Постанову Верховної ради від 17 грудня 1993 року N 3748-XII «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні», хоча наявну у статутах суміжних міст заборону на участь «хворим на психіатричні захворювання» все ж виключено. Натомість, присутня заборонна норма про третину виборців міста для ініціювання зборів членами громади, такі предмети розгляду зборів, як самооподаткування, відсутній жодний імператив з розгляду і реагування на рішення зборів. Також виключено взагалі можливість проведення зборів у формі конференції повноважних представників за визначеною нормою представництва.
З огляду на вищевикладене, не дивно, що загальні збори на думку органів місцевого самоврядування згідно з їх відповідями не відбувалися в Каховці і Новій Каховці. Загальні збори мешканців багатоквартирних будинків з питань створення ОСББ, очевидно, просто не враховують, хоча ця причина проведення передбачена в статутах. Стосовно Берислава, де формально ініціювання зборів є найпростішим з усіх інструментів, навпаки можна порадіти за міського голову і виконком за те, що нікому не спало на думку позловживати можливостями і примусити владу раз за разом оголошувати збори з приводами і без них.
Тут ми пропонуємо типове універсальне положення територіальної громади про загальні збори, яке може бути прийняте як окремим нормативно-правовим актом, так і підрозділом статуту.
ПОЛОЖЕННЯ про загальні збори громадян за місцем проживання
загальні збори громадян за місцем проживання (надалі Загальні збори) - зібрання всіх чи частини жителів населеного пункту, що входить до складу громади. Загальні збори є формою безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення.
1. Загальні збори громадян (далі - збори) скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого
територіального утворення) для обговорення будь-яких питань місцевого значення. Перелік питань для обговорення не може обмежуватись компетенцією органів місцевого самоврядування, а обмежується лише можливими прямими заборонами, що накладені Конституцією і законами України та ратифікованими Україною міжнародними угодами, для громадян України.
2. У роботі зборів мають право брати участь дієздатні громадяни, які досягли 18 років і постійно проживають на відповідній території, а також депутати всіх рівнів, якщо населений пункт (його частина) входить до складу одно- чи багатомандатного округу, на якому їх обрано, представники органів державної влади, уповноважені довіреностями представники юридичних осіб публічного або приватного права (зокрема, субєктів господарювання та неприбуткових організацій), зареєстрованих на території населеного пункту (його частини), де проводяться збори.
3. Збори в кожному селі (селищі), що входить до складу громади, скликаються не менш як один раз на рік і є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів
(конференції) представників громадян - не менш як двох третин від розрахункової кількості таких уповноважених представників.
4. Рішення зборів, прийняті в межах чинного законодавства, є консультативними і рекомендувальними для органів і посадових осіб місцевого самоврядування, чиєї компетенції стосуються, та повинні враховуватись ними у подальшій діяльності за алгоритмом, наведеним у цьому Положенні. Рішення, що стосуються компетенції органів державної влади, іноземних держав та міжнародних організацій, не несуть жодних наслідків, і мають виключно декларативний характер.
5. До компетенції зборів належить:
- розгляд будь-яких питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, в межах Конституції і законів України, внесення пропозицій відповідним органам і організаціям;
- обговорення проектів рішень органів місцевого самоврядування;
- внесення пропозицій щодо прийняття нормативно-правових актів;
- заслуховування інформацій та звітів міських (сільських, селищних) голів, старост, керівників виконавчих органів рад, бюджетних та небюджетних установ, організацій, підприємств комунальної власності громади;
- оцінка відповідності посадових осіб займаним посадам;
- заслуховування інформації про прийняті органами місцевого рішення, хід їх виконання;
- заслуховування звітів міських/селищних/сільських голів, старост;
- створення органів самоорганізації населення (ОСН), затвердження їх статутів, надання згоди на прийняття делегованих радою повноважень (зокрема, але не виключно, з питань благоустрою, соціального захисту понад делеговані ОМС державою повноваження), обрання (звільнення) керівництва, заслуховування звітів, інші питання, що статутами ОСН віднесено до компетенції загальних зборів;
- надання згоди (відмова) на будівництво об’єктів промисловості, енергетики, комунального господарства, соціальної інфраструктури на території населеного пункту (його частини);
- внесення пропозицій щодо встановлення ставок місцевих податків і зборів, унормування пільг;
- розгляд питань про найменування, перейменування населених пунктів, вулиць, інших топонімічних об’єктів, встановлення місцевих свят та пам’ятних дат;
- обговорення проектів, внесених в межах бюджетів участі, освоєння міжнародної допомоги, відбір та рейтингування проектів;
- обговорення інших питань, що не суперечать закону і стосуються інтересів населення
відповідної території.
6. Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідних місцевих рад, утворених ними виконавчих органів та інших осіб публічного права, посадових осіб місцевого самоврядування, органів і посадових осіб державної влади, розглядати відповіді на таки звернення.
7. Збори скликаються міським (селищним/сільським) головою громади, на території якої розташований населений пункт (його визначена частина) мешканці якого (якої) проводять збори. Субєктом ініціативи може виступати як такий голова, так і громадяни, що мають право брати участь у зборах, в кількості не менше 1/3 частини від загальної кількості таких громадян, депутати відповідних місцевих рад, субєкти господарювання та обєднання громадян, зареєстровані на території відповідного населеного пункту чи особи, що перебувають з такими субєктами у трудових відносинах. Письмова вимога про скликання зборів має містити ПІБ/назву та суттєві ознаки субєкту ініціативи (домашню адресу та рік народження або юридичну адресу та код ЄДРПОУ), підписи відповідальних осіб, за потреб – документи, що підтверджують повноваження вимагати скликання зборів.
Для проведення річного зіту про свою діяльність на посаді, а також звітів старост, голова скликає збори раз на рік за власною ініціативою у кожному населеному пункті громади. При цьому, голова не обмежений в праві поєднувати питання звіту з будь-якими іншими питаннями, що за цим положенням можуть розглядати збори, зокрема з питаннями, поставленими іншими субєктами ініціативи. В разі, якщо існують питання, ініційовані іншими, ніж голова, субєктами ініціативи протягом календарного року, і не розглянуті на таких зборах, голова зобовязаний скликати для їх розгляду збори окремо і додатково, в календарному році, в якому від субєкта ініціативи надійшла вимога, якщо вона надійшла до 20 листопада відповідного року. В розпорядженні про скликання зборів, голова зазначає питання проекту порядку денного зборів, перелік осіб, яким доручена підготовка до зборів, та призначає персональний склад реєстраційної комісії зборів.
У випадках, коли скликання зборів пов'язане з певними організаційними складнощами, можуть скликатися збори (конференції) представників громадян населених пунктів, мікрорайонів, житлових комплексів, вулиць, кварталів, будинків та інших територіальних утворень. Норми представництва на них від певної однакової кількості громадян, що мають право брати участь у зборах, визначаються міською (сільською/селищною) радою, окремо для кожного населеного пункту, так само приймається порядок визначення представників для участі в зборах у формі конференції. Норми представництва в розрізі населених пунктів громади і порядок визначення представників є додатком до цього Положення. При проведенні зборів у визначеній частині населеного пункту в формі конференції, застосовуються норми представництва цього населеного пункту.
8. Рішення про скликання зборів доводиться до відома громадян, які проживають на відповідній території, не пізніш як за 7 днів до їх проведення з зазначенням часу скликання, місця
проведення , питань, зазначених у проекті порядку денного.
9. Збори відкриває і веде міський (сільський/селищний) голова, або інша особа, якій голова письмово делегує це повноваження шляхом оформлення завіреного органом місцевого самоврядування доручення. Для ведення протоколу зборів обирається секретар зборів. Для ведення зборів може обиратися президія зборів. Збори можуть обирати також лічильну комісію.
Порядок денний і регламент роботи зборів затверджується самими зборами, якщо і настільки, наскільки інше не передбачене цим Положенням . Члени реєстраційної та лічильної комісій можуть брати участь у зборах як учасники, за умови їх відповідності вимогам п.2 цього Положення.
10. З розглянутих питань збори приймають рішення. Рішення зборів приймаються більшістю голосів громадян, від числа зареєстрованих та фізично присутніх на зборах (50%+1 голос), за умови, що їх остаточна кількість відповідає вимогам п. 3 цього Положення, відкритим або таємним голосуванням. Рішення зборів оформлюються у вигляді резолюцій або звернень, підписуються головою і секретарем зборів.
11. За результатами зборів складається протокол, який підписується головуючим і секретарем зборів.
До протоколу зборів (конференції) додаються матеріали реєстрації їх учасників (список громадян, які були присутніми на зборах, із зазначенням місця їх проживання або список
представників громадян на участь у формі конференції, з документами, що підтверджують їх повноваження.
12. Резолюції та звернення зборів протягом трьох робочих днів від дати проведення зборів, передаються (надсилаються) головуючим відповідним органам місцевого самоврядування, посадовим особам, іншим органам чи особам, яких вони стосуються
13. Звернення зборів беруться адресатами з числа органів і посадових осіб місцевого самоврядування до уваги. Резолюції зборів підлягають обовязковому розгляду органом, чи посадовою особою, якій спрямовані. При цьому, якщо вони містять вимоги, які можливо виконати у формі нормативного чи розпорядчого акту, орган чи особа зобовязані підготувати такий акт (в разі, якщо резолюція спрямована в раду, субєктом внесення проекту рішення має бути міський (сільський/селищний) голова, що не позбавляє права інших субєктів внесення готувати з цього приводу альтернативні проекти рішень. Прийняті за результатами розгляду резолюції нормативні чи розпорядчі акти можуть повністю чи частково враховувати, або відкидати вимоги, висунуті в резолюції зборів.
14.Термін розгляду органами чи посадовими особами місцевого самоврядування резолюцій зборів, що містять конкретні вимоги, і прийняття за підсумками розгляду рішень (розпоряджень, наказів, і т.п) не повинен перевищувати 100 календарних днів.
Чим відрізняється проведення загальних зборів у правовому полі від спонтанної сходки? Передусім – наслідками – замість масового виплескування емоцій на сходці, продуктом загальних зборів є належним чином оформлені рішення, зафіксовані в протоколі, прийняті кваліфікованою більшістю, і тому набагато впливовіші для тих, на кого спрямовані – хоча беззаперечне виконання рішення не є обов’язковим, а проте ігнорування органом місцевого самоврядування волі більшості погрожує надалі політичною відповідальністю.
Переваги і недоліки загальних зборів розглянемо після аналізу нормативно-правової бази цього механізму.
Згідно з базовим для інструментів місцевої демократії Законом України «Про місцеве самоврядування» (надалі – Закон), загальні збори - зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення (абз.5 ст.1 Закону). Крім того, цьому інструменту присвячено в Законі окрему статтю 8:
«1. Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.
2. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.
3. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.»
Згідно з п.11 ч.4. ст.42 Закону, скликання загальних зборів громадян за місцем проживання належить до повноважень міського (сільського, селищного) голови.
Як бачимо, ця нормативна база є занадто концептуальною і відсилочною до статуту територіальної громади, бо в самому Законі більше жодних згадок про цей інструмент не існує. Зокрема, незрозуміло, що саме входить до «питань місцевого значення», і яким чином ОМС мають «враховувати» рішення загальних зборів.
Але, є ще один нормативний акт, фактично, унікальний в порівнянні з іншими інструментами місцевої демократії. Це Постанова Верховної ради від 17 грудня 1993 року N 3748-XII «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні». Незважаючи на свою раритетність, заснованість на давно припинених законах і конституції УРСР 1978 року, цей акт наразі залишається чинним. Фактично, закладаючи до статутів громад положення про загальні збори, ОМС повинні дотримуватися норм цього Положення, принаймні, позаяк вони не суперечать Закону. Бо імператив ч.3. ст.8 Закону («…визначається законом та статутом територіальної громади.») має на увазі не конкретний Закон, а всю сукупність чинного публічного права. Які ж особливості додає це Положення? (надалі звертатиме увагу лише на ті норми, які відповідають сучасному визначенню термінів, тобто не суперечать діючому законодавству, в разі потреби курсивом додаємо коментарії та пояснення):
Стаття 1. «Збори скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону,
житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя.». Отже, загальні збори громадян цілого
міста є неможливими, навіть в містах, де чисельність населення знаходиться на рівні посереднього села.
Стаття 2. «…У роботі зборів можуть брати участь…представники державних органів, трудових колективів, об'єднань громадян». Т.ч., уповноважені будь-якою юридичною особою, підпадають під визначення, і можуть брати участь у Зборах незалежно від місця свого проживання.
Стаття 3. «Збори скликаються … не менш як один раз на рік і є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів (конференції) представників громадян - не менш як двох третин представників відповідних територіальних утворень». Важлива регламентна норма, а також запровадження можливості непрямого представництва у формі конференції
Стаття 6. До компетенції зборів належить:
2) обговорення проектів рішень місцевих Рад...та їх органів з важливих питань місцевого життя;
3) внесення пропозицій з питань порядку денного сесій Рад… та їх органів;
4) заслуховування інформацій голів Рад, керівників їх органів, звітів керівників підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності…, в разі необхідності - порушення…питання про притягнення окремих посадових осіб до відповідальності;
6) обрання громадських комітетів і рад самоврядування; затвердження їх статутів (положень), внесення змін і доповнень до них, вирішення питань про дострокове припинення повноважень
органів територіальної самоорганізації громадян, а також про відставку окремих їх членів;
16) обговорення інших питань, що зачіпають інтереси населення відповідної території.
Стаття 7. Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідних Рад, державних органів, інших органів місцевого і регіонального самоврядування, керівників підприємств, організацій і установ, які зобов'язані розглянути ці пропозиції та інформувати у місячний строк про результати розгляду осіб або органи, за рішенням яких було скликано збори.
Стаття 8.«Збори скликаються головою Ради або її виконавчим органом, громадськими комітетами і радами самоврядування.» (зараз лише сільськими/селищними головами).«Збори скликаються за пропозицією не менш як третини … громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні, депутатів Ради, членів постійної комісії, депутатської групи, трудового колективу, об'єднання громадян.» (фактично голова повинен скликати збори на будь-чию вимогу, якщо цей хтось перебуває в трудових відносинах з абстрактним субєктом господарювання, або є депутатом місцевої ради чи членом обєднання громадян. Як завжди, рятує відсутність термінів: вимоги можна накопичити, а збори скликати розумну кількість разів на рік).
«У випадках, коли скликання зборів пов'язане з певними організаційними складнощами, можуть скликатися збори (конференції) представників громадян населених пунктів, мікрорайонів, житлових комплексів, вулиць, кварталів, будинків та інших територіальних утворень. Норми представництва на них визначаються відповідною Радою, її виконавчим органом або органом територіальної самоорганізації громадян. (Справді, навіть якщо збори в форматі безпосередньої участі проводити в чистому полі, важко уявити можливість обговорення, реєстрації, та голосування кількома тисячами учасників, як це буде в середніх і великих селах та селищах)
Стаття 9. Рішення про скликання зборів доводиться до відома громадян, які проживають на відповідній території, не пізніш як за 7 днів до їх проведення з зазначенням часу скликання, місця проведення зборів, питань, які передбачається внести на їх обговорення. У випадках особливої необхідності населенню повідомляється про скликання зборів в день їх проведення.
Стаття 10. Збори відкриває і веде голова відповідної Ради або його заступник…Для ведення протоколу зборів обирається секретар зборів. Збори можуть обирати також лічильну комісію.
Порядок денний і порядок роботи зборів затверджується зборами.
Стаття 11. З розглянутих питань збори приймають рішення. Рішення зборів приймаються більшістю голосів громадян, які присутні на зборах, відкритим або таємним голосуванням. рішення зборів підписуються головою і секретарем зборів.
Стаття 12. За результатами зборів складається протокол, який підписується головою і секретарем зборів. До протоколу зборів (конференції) додаються матеріали реєстрації їх учасників (список громадян, які були присутніми на зборах, із зазначенням місця їх проживання або список представників громадян відповідних територіальних утворень.
Отже, головною перевагою загальних зборів (у т.ч. в формі конференції) над рештою форм демократії участі, є репрезентативність. Будь-які рішення приймаються або більшістю громадян населеного пункту чий ого визначеної частини, або переважною більшістю спеціально уповноважених громадянами представників з рівною нормою представництва. Крім того, оформлене належним чином рішення зацікавленим особам набагато важче тлумачити на свій смак, ніж усні вимоги сходки, де кожен чує те, щ охоче чути. З урахуванням вимог законів, вимагати скликання зборів може будь-хто, але голова хоча і зобов’язаний на цю вимогу їх скликати, проте не обмежений в часі відкладати скликання. Мінімальна частота загальних зборів в населеному пункті – один раз на рік. Тобто, усі вимоги протягом хоч цілого року можна фіксувати, і потім виносити на такі «чергові» збори.
Проте, недоліків також багато. Організаційні труднощі: скликання понад половини дорослих мешканців навіть середнього за розмірами населеного пункту як правило наштовхується на нестачу приміщень, потребу величезних трудовитрат на реєстрацію, протоколювання і підрахунок голосів. В разі скликання в формі конференції представників виникають труднощі належного їх визначення і оформлення, особливо в разі різних поглядів у громадян на вирішення одного і того самого питання, і протистояння вже на стадії обрання уповноважених представників. Також в цьому випадку можливе безкарне нехтування повноважними представниками настанов громадян, які їх обрали для участі в зборах. Більшість питань, які можуть бути винесені на розгляд зборів, мають в якості стейкхолдерів менше половини учасників зборів, а тому є ризик або ігнорування самих зборів, що не відбудуться (можливо до повного задоволення певних недоброчесних осіб), або прохідного необдуманого голосування особами, для яких питання не має жодної цінності. Неможливе за законом проведення загальних зборів громадян разом кількох населених пунктів, що дещо обмежує використання цього інструменту в об’єднаних громадах.
Таким чином, загальні збори, як обов’язковий механізм, повинні проводитись в усіх сільських та селищних громадах, причому для кожного окремого населеного пункту, що входить до їх складу, а також у міських громадах – в селах і селищах, що входять до їх складу. Оскільки актуальна нормативна база для їх скликання, порядку проведення, і використання результатів, є концептуальною, а застаріла база – суперечливою, бажано детально прописувати загальні збори в статутах громад, можливо також дублювати і розширювати норми статутів спеціальними положеннями про порядок проведення загальних зборів. Цей інструмент, окрім обов’язкових скликань, є ідеальним для взаємодії між мешканцями невеликих населених пунктів та органами місцевого самоврядування в об’єднаних громадах, зокрема, для реагування на проекти регуляторних актів, місцевого бюджету, підтримки проектів в межах бюджетів участі.
Нажаль, як такої практики проведення повноцінних загальних зборів поки що майже не існує. Точніше, вона є у вузькому сегменті створення ОСН, або в формі скандальних і ніяк не відповідних профільному закону сходок. Навіть фактичні загальні збори (скликані головами, з присутністю понад половини населення, переважно в малих селах) не оформлюються як такі.
Як регламентовано загальні збори у нормативній базі контрольних громад, і якою є практика їх проведення там?
Берислав: статут міста прийнято в 2002 році, наразі міський голова та виконком міської ради про це не знають (про це свідчить лист від 18.12.2017р № 02-35/1043/17 у відповідь на наш інформаційний запит) і вважають, що їх громада не має статуту.
Процедурам загальних зборів присвячено главу 7 статуту «Загальні збори громадян за місцем проживання» (статті 31-47).
Регламентацію загальних зборів зроблено на підставі Постанови Верховної ради від 17 грудня 1993 року N 3748-XII «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні», у т.ч. з використанням застарілих норм, що зникли з поточної законодавчої бази. Так, передбачено можливість додаткових місцевих зборів (самооподаткування) як компетенції Загальних зборів (ст.31); введено нерівномірне представництво громадян в залежності від типів житла та з обранням за базову електоральну одиницю не громадянина, а домогосподарство при обранні формою проведення загальних зборів конференції представників (ст.33); рішення загальних зборів, що суперечить Конституції або законам, може бути призупинене радою до розгляду питання в судовому порядку (ст.45), та розповсюдження компетенції зборів на висування кандидатів у президенти України, депутати ВР та місцевої ради, ініціювання відкликання останніх (ст.46); рішення загальних зборів є обов’язковими до розгляду і реагування міськвиконкомом, але не міською радою, щодо якої такий розгляд взагалі не передбачено (ст. 47). Разом з тим, слід відзначити ліберальні норми щодо кількісного цензу ініціаторів зборів: 1/5 складу міської ради, осередок політичної партії чи громадська організація, або підписи ініціативної групи з 10 членів громади (ст.35, 36)- з огляду на витратність проведення зборів навіть у форматі конференції, при недостатній впливовості їх рішень, можливе зловживання недоброчесними членами громади своїм правом вимагати скликання зборів.
Нова Каховка. Глава 7 статуту «Загальні збори громадян за місцем проживання» (статті 45-53). Глава є доволі суперечливою: з одного боку, детально прописано перелік питань для можливого розгляду на зборах, прибрано абсурдні норми про висування та відкликання депутатів і президентів, та зроблено спробу визначити розгляд рішень зборів органом чи посадовою особою, яким вони спрямовані, обов’язковим та терміновим. З іншого, для ініціювання зборів громадою введено заборонний кількісний ценз – 1/3 виборців громади (ст.48), а імперативізація розгляду і реагування на рішення зборів є невдалою: орган чи посадова особа має розглянути і протягом 30 днів публічно прореагувати (ст.52). При цьому термін власне розгляду (як от найближча сесія, найближче засідання, конкретна кількість днів) пропущено, а зазначений термін у 30 днів після розгляду в довільні строки, виглядає недоречним.
Каховка. Глава 2.5. статуту «Загальні збори громадян за місцем проживання» (ст.2.5.1-2.5.8).
Глава загалом відтворює Постанову Верховної ради від 17 грудня 1993 року N 3748-XII «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні», хоча наявну у статутах суміжних міст заборону на участь «хворим на психіатричні захворювання» все ж виключено. Натомість, присутня заборонна норма про третину виборців міста для ініціювання зборів членами громади, такі предмети розгляду зборів, як самооподаткування, відсутній жодний імператив з розгляду і реагування на рішення зборів. Також виключено взагалі можливість проведення зборів у формі конференції повноважних представників за визначеною нормою представництва.
З огляду на вищевикладене, не дивно, що загальні збори на думку органів місцевого самоврядування згідно з їх відповідями не відбувалися в Каховці і Новій Каховці. Загальні збори мешканців багатоквартирних будинків з питань створення ОСББ, очевидно, просто не враховують, хоча ця причина проведення передбачена в статутах. Стосовно Берислава, де формально ініціювання зборів є найпростішим з усіх інструментів, навпаки можна порадіти за міського голову і виконком за те, що нікому не спало на думку позловживати можливостями і примусити владу раз за разом оголошувати збори з приводами і без них.
Тут ми пропонуємо типове універсальне положення територіальної громади про загальні збори, яке може бути прийняте як окремим нормативно-правовим актом, так і підрозділом статуту.
ПОЛОЖЕННЯ про загальні збори громадян за місцем проживання
загальні збори громадян за місцем проживання (надалі Загальні збори) - зібрання всіх чи частини жителів населеного пункту, що входить до складу громади. Загальні збори є формою безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення.
1. Загальні збори громадян (далі - збори) скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого
територіального утворення) для обговорення будь-яких питань місцевого значення. Перелік питань для обговорення не може обмежуватись компетенцією органів місцевого самоврядування, а обмежується лише можливими прямими заборонами, що накладені Конституцією і законами України та ратифікованими Україною міжнародними угодами, для громадян України.
2. У роботі зборів мають право брати участь дієздатні громадяни, які досягли 18 років і постійно проживають на відповідній території, а також депутати всіх рівнів, якщо населений пункт (його частина) входить до складу одно- чи багатомандатного округу, на якому їх обрано, представники органів державної влади, уповноважені довіреностями представники юридичних осіб публічного або приватного права (зокрема, субєктів господарювання та неприбуткових організацій), зареєстрованих на території населеного пункту (його частини), де проводяться збори.
3. Збори в кожному селі (селищі), що входить до складу громади, скликаються не менш як один раз на рік і є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів
(конференції) представників громадян - не менш як двох третин від розрахункової кількості таких уповноважених представників.
4. Рішення зборів, прийняті в межах чинного законодавства, є консультативними і рекомендувальними для органів і посадових осіб місцевого самоврядування, чиєї компетенції стосуються, та повинні враховуватись ними у подальшій діяльності за алгоритмом, наведеним у цьому Положенні. Рішення, що стосуються компетенції органів державної влади, іноземних держав та міжнародних організацій, не несуть жодних наслідків, і мають виключно декларативний характер.
5. До компетенції зборів належить:
- розгляд будь-яких питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, в межах Конституції і законів України, внесення пропозицій відповідним органам і організаціям;
- обговорення проектів рішень органів місцевого самоврядування;
- внесення пропозицій щодо прийняття нормативно-правових актів;
- заслуховування інформацій та звітів міських (сільських, селищних) голів, старост, керівників виконавчих органів рад, бюджетних та небюджетних установ, організацій, підприємств комунальної власності громади;
- оцінка відповідності посадових осіб займаним посадам;
- заслуховування інформації про прийняті органами місцевого рішення, хід їх виконання;
- заслуховування звітів міських/селищних/сільських голів, старост;
- створення органів самоорганізації населення (ОСН), затвердження їх статутів, надання згоди на прийняття делегованих радою повноважень (зокрема, але не виключно, з питань благоустрою, соціального захисту понад делеговані ОМС державою повноваження), обрання (звільнення) керівництва, заслуховування звітів, інші питання, що статутами ОСН віднесено до компетенції загальних зборів;
- надання згоди (відмова) на будівництво об’єктів промисловості, енергетики, комунального господарства, соціальної інфраструктури на території населеного пункту (його частини);
- внесення пропозицій щодо встановлення ставок місцевих податків і зборів, унормування пільг;
- розгляд питань про найменування, перейменування населених пунктів, вулиць, інших топонімічних об’єктів, встановлення місцевих свят та пам’ятних дат;
- обговорення проектів, внесених в межах бюджетів участі, освоєння міжнародної допомоги, відбір та рейтингування проектів;
- обговорення інших питань, що не суперечать закону і стосуються інтересів населення
відповідної території.
6. Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідних місцевих рад, утворених ними виконавчих органів та інших осіб публічного права, посадових осіб місцевого самоврядування, органів і посадових осіб державної влади, розглядати відповіді на таки звернення.
7. Збори скликаються міським (селищним/сільським) головою громади, на території якої розташований населений пункт (його визначена частина) мешканці якого (якої) проводять збори. Субєктом ініціативи може виступати як такий голова, так і громадяни, що мають право брати участь у зборах, в кількості не менше 1/3 частини від загальної кількості таких громадян, депутати відповідних місцевих рад, субєкти господарювання та обєднання громадян, зареєстровані на території відповідного населеного пункту чи особи, що перебувають з такими субєктами у трудових відносинах. Письмова вимога про скликання зборів має містити ПІБ/назву та суттєві ознаки субєкту ініціативи (домашню адресу та рік народження або юридичну адресу та код ЄДРПОУ), підписи відповідальних осіб, за потреб – документи, що підтверджують повноваження вимагати скликання зборів.
Для проведення річного зіту про свою діяльність на посаді, а також звітів старост, голова скликає збори раз на рік за власною ініціативою у кожному населеному пункті громади. При цьому, голова не обмежений в праві поєднувати питання звіту з будь-якими іншими питаннями, що за цим положенням можуть розглядати збори, зокрема з питаннями, поставленими іншими субєктами ініціативи. В разі, якщо існують питання, ініційовані іншими, ніж голова, субєктами ініціативи протягом календарного року, і не розглянуті на таких зборах, голова зобовязаний скликати для їх розгляду збори окремо і додатково, в календарному році, в якому від субєкта ініціативи надійшла вимога, якщо вона надійшла до 20 листопада відповідного року. В розпорядженні про скликання зборів, голова зазначає питання проекту порядку денного зборів, перелік осіб, яким доручена підготовка до зборів, та призначає персональний склад реєстраційної комісії зборів.
У випадках, коли скликання зборів пов'язане з певними організаційними складнощами, можуть скликатися збори (конференції) представників громадян населених пунктів, мікрорайонів, житлових комплексів, вулиць, кварталів, будинків та інших територіальних утворень. Норми представництва на них від певної однакової кількості громадян, що мають право брати участь у зборах, визначаються міською (сільською/селищною) радою, окремо для кожного населеного пункту, так само приймається порядок визначення представників для участі в зборах у формі конференції. Норми представництва в розрізі населених пунктів громади і порядок визначення представників є додатком до цього Положення. При проведенні зборів у визначеній частині населеного пункту в формі конференції, застосовуються норми представництва цього населеного пункту.
8. Рішення про скликання зборів доводиться до відома громадян, які проживають на відповідній території, не пізніш як за 7 днів до їх проведення з зазначенням часу скликання, місця
проведення , питань, зазначених у проекті порядку денного.
9. Збори відкриває і веде міський (сільський/селищний) голова, або інша особа, якій голова письмово делегує це повноваження шляхом оформлення завіреного органом місцевого самоврядування доручення. Для ведення протоколу зборів обирається секретар зборів. Для ведення зборів може обиратися президія зборів. Збори можуть обирати також лічильну комісію.
Порядок денний і регламент роботи зборів затверджується самими зборами, якщо і настільки, наскільки інше не передбачене цим Положенням . Члени реєстраційної та лічильної комісій можуть брати участь у зборах як учасники, за умови їх відповідності вимогам п.2 цього Положення.
10. З розглянутих питань збори приймають рішення. Рішення зборів приймаються більшістю голосів громадян, від числа зареєстрованих та фізично присутніх на зборах (50%+1 голос), за умови, що їх остаточна кількість відповідає вимогам п. 3 цього Положення, відкритим або таємним голосуванням. Рішення зборів оформлюються у вигляді резолюцій або звернень, підписуються головою і секретарем зборів.
11. За результатами зборів складається протокол, який підписується головуючим і секретарем зборів.
До протоколу зборів (конференції) додаються матеріали реєстрації їх учасників (список громадян, які були присутніми на зборах, із зазначенням місця їх проживання або список
представників громадян на участь у формі конференції, з документами, що підтверджують їх повноваження.
12. Резолюції та звернення зборів протягом трьох робочих днів від дати проведення зборів, передаються (надсилаються) головуючим відповідним органам місцевого самоврядування, посадовим особам, іншим органам чи особам, яких вони стосуються
13. Звернення зборів беруться адресатами з числа органів і посадових осіб місцевого самоврядування до уваги. Резолюції зборів підлягають обовязковому розгляду органом, чи посадовою особою, якій спрямовані. При цьому, якщо вони містять вимоги, які можливо виконати у формі нормативного чи розпорядчого акту, орган чи особа зобовязані підготувати такий акт (в разі, якщо резолюція спрямована в раду, субєктом внесення проекту рішення має бути міський (сільський/селищний) голова, що не позбавляє права інших субєктів внесення готувати з цього приводу альтернативні проекти рішень. Прийняті за результатами розгляду резолюції нормативні чи розпорядчі акти можуть повністю чи частково враховувати, або відкидати вимоги, висунуті в резолюції зборів.
14.Термін розгляду органами чи посадовими особами місцевого самоврядування резолюцій зборів, що містять конкретні вимоги, і прийняття за підсумками розгляду рішень (розпоряджень, наказів, і т.п) не повинен перевищувати 100 календарних днів.
Коментарі
Дописати коментар